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对两高《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》解读

作者 lawyeryi 浏览 发布时间 2018-06-29 18:29:27

一、《解释》的制定背景与经过 
2013年6月,最高人民法院会同最高人民检察院,联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2013〕15号,以下简称《2013年解释》),对环境污染犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题作了明确。《2013年解释》施行以来,司法机关和环保部门依法查处环境污染犯罪,加大惩治力度,取得了良好效果。2013年7月至2016年10月,全国法院年均受理污染环境类犯罪和环境监管失职案共计1400余件,生效判决人数1900余人。相较于过去年均二三十件的案件量,污染环境刑事案件量增长十分明显。 
与此同时,近年来环境污染犯罪又出现了一些新的情况和问题,如危险废物犯罪呈现出产业化迹象,大气污染犯罪打击困难,篡改、伪造自动监测数据和破坏环境质量监测系统的刑事规制存在争议,等等。为有效解决实际问题,进一步加大对生态环境的司法保护力度,最高人民法院会同最高人民检察院,经深入调查研究、广泛征求意见,起草了本《解释》。 
 
二、《解释》的主要内容 
《解释》结合当前环境污染犯罪的特点和司法实践反映的问题,依照刑法、刑事诉讼法的规定,对相关犯罪定罪量刑标准的具体把握等问题作了全面、系统的规定。《解释》共十八个条文,大致可以归纳为如下十个方面的问题: 
(一)污染环境罪的定罪量刑标准 
污染环境罪是环境污染犯罪的基本罪名,入罪要件为“严重污染环境”。《2013年解释》规定了认定“严重污染环境”的十四项具体情形。《解释》第一条予以吸收,并根据司法实践情况作出完善,形成了十八项标准。对照原解释,第(三)(四)(五)(九)项在原条文内容上修改,第(七)(八)(十)项为新增内容。限于篇幅,在此仅对新增标准和司法适用中有争议的问题加以阐释: 
1.危险废物污染环境构成“严重污染环境”的情形。《解释》第一条第二项吸收《2013年解释》的规定,将“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上”作为认定“严重污染环境”的情形之一。对于非法排放、倾倒危险废物的认定,实践中未见争议。但是,对于非法处置危险废物的认定,争议较大。非法处置危险废物以未取得经营许可证为前提,但是否以违法造成环境污染为要件,则存在不同认识。经研究认为,污染环境罪保护的是环境法益。如果未取得经营许可证处置危险废物,在处置过程中没有违法造成环境污染的,不应以污染环境罪论处。此外,对于无资质处置危险废物,没有违法造成环境污染,不构成污染环境罪的情形,是否可以非法经营罪论处,实践中亦存在不同认识。鉴此,为准确、统一适用法律,《解释》第六条专门规定:“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重污染环境的,按照污染环境罪定罪处罚;同时构成非法经营罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”“实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,以其他犯罪论处。”申言之,《解释》坚持环境法益的实质考量:一方面,确立无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的入罪以违法造成环境污染为实质要件,未违法造成环境污染的,可以认定为情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪(当然,构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,可以其他犯罪论处);另一方面,针对当前危险废物污染环境犯罪的严峻形势,加大对此类行为的刑事惩处力度,允许适用非法经营罪,对同时符合污染环境罪和非法经营罪的情形“择一重罪处断”。 
需要注意的是,对于“违法造成环境污染”要件的判断应当采取相对宽泛的标准,即不要求一定达到《解释》第一条其他项规定的“严重污染环境”的具体情形。例如,未按照规定安装特定污染防治设施,处置过程中超过标准排放污染物(虽然未达到超过特定标准三倍以上),或者将处置剩余的污染物违反规定倾倒的,可以认定为具备“违法造成环境污染”的要件,以污染环境罪论处;相反,如果在处置危险废物的过程中采取了特定的污染防治措施,未违法造成环境污染的,通常情况下应当认定为情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪。 
2.排放重金属污染物超标构成“严重污染环境”的情形。关于《2013年解释》第一条第三项规定的排放重金属污染物的情形,分别细化为本解释的第(三)(四)项内容。本解释主要根据2011年2月国务院正式批复《重金属污染综合防治“十二五”规划》,对重点防控的重金属污染物和兼顾的其他重金属污染物两种类型重金属的毒害程度不同,分别规定了不同的入罪标准。 
关于超过污染物排放标准的具体倍数认定,有不同看法。以超标三倍为例,究竟是指污染物浓度为排放标准的三倍还是四倍以上,存在不同认识。经研究认为,超标三倍是指污染物排放标准×3以上的浓度,如标准为1的,超过3即为超标。但是,对于处于临界点的案件宜慎重处理。其中,对于情节显著轻微社会危害不大的,可以适用刑法第十三条但书的规定出罪。 
3.隐蔽排污构成“严重污染环境”的情形。与修改后《环境保护法》相衔接,《解释》第一条第五项吸收《2013年解释》的相关规定并作适当完善,将“通过暗管、渗井、渗坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避监管的方式排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”规定为“严重污染环境”的情形之一。 
4.多次污染环境构成“严重污染环境”的情形。《解释》第一条第六项沿用《2013年解释》的相关规定,将“二年内曾因违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚,又实施前列行为”作为认定“严重污染环境”的情形之一。《解释》第十七条第一款进一步规定:“本解释所称‘二年内’,以第一次违法行为受到行政处罚的生效之日与又实施相应行为之日的时间间隔计算确定。”需要注意的是,“两次以上行政处罚”包括但不限于环境保护主管部门的行政处罚,如水行政主管部门依据《水污染防治法》作出的行政处罚,甚至是公安机关作出的行政处罚,均可涵括在内。 
5.篡改、伪造自动监测数据排污构成“严重污染环境”的情形。篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,通常是重点排污单位非法排污的常见手法。为有效防范规模以上企业的污染环境行为,实现行政处罚与刑事追究之间的有序衔接,《解释》第一条第七项规定,“重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施,排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的”,应当认定为“严重污染环境”。这一新增规定,对于有效防范和依法惩治大气污染犯罪这一社会各界高度关注的顽疾具有重要意义。需要注意的是,其一,当前自动监测设施主要监测化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物,而这些物质并不必然属于“有毒物质”,故该项并未要求排放有毒物质;其二,考虑到未来自动监测设施监测的污染物范围可能会拓展,故该项的表述为“化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”,以为未来的发展留有适当空间;其三,该项只是要求“篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施”的同时“排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物”,即行为人篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施的同时还在排放上述污染物即可,但并未要求超标排放。 
此外,为便于司法适用,《解释》第十七条第二款专门规定:“本解释所称‘重点排污单位’,是指设区的市级以上人民政府环境保护主管部门依法确定的应当安装、使用污染物排放自动监测设备的重点监控企业及其他单位。”可见,重点监控企业属于重点排污单位的主要组成部分,具体包括国家重点监控企业、省级重点监控企业和市级重点监控企业。 
6.减少支出、违法所得构成“严重污染环境”的情形。《解释》第一条将“违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上”“违法所得三十万元以上”增加规定为“严重污染环境”的情形。实施环境污染犯罪的单位和个人多是为了谋取不法利益,增设以上两项规定,让行为人得不偿失,可以更有针对性地惩治和预防犯罪。 
经研究认为,擅自拆除或者闲置防治污染设施,或者通过不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物,社会危害性严重,也反映出行为人的主观恶性较大,对于情节严重的确有刑事规制的必要。而从实践来看,此类行为虽然不能直接获取收入,但能减少相应支出,且在一些案件中相对可操作。基于此,与《环境保护法》的相关规定相衔接,《解释》第一条第八项将“违法减少防治污染设施运行支出一百万元以上”规定为“严重污染环境”的具体情形之一。司法适用中需要注意的是,此处特指“违法减少”的支出,如果排污单位提供技术革新等合法途径减少污染防治设施运行支出,符合清洁生产、循环经济的要求,应予鼓励。 
此外,《解释》第十七条第三款进一步规定:“本解释所称‘违法所得’,是指实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为所得和可得的全部违法收入。” 
7.造成生态环境损害构成“严重污染环境”的情形。中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》提出:“严格实行生态环境损害赔偿制度。强化生产者环境保护法律责任,大幅度提高违法成本。”“对造成生态环境损害的,以损害程度等因素依法确定赔偿额度;对造成严重后果的,依法追究刑事责任。”根据这一要求,《解释》明确将“造成生态环境严重损害”规定为“严重污染环境”的情形之一。《解释》第十七条第五款进一步规定:“本解释所称‘生态环境损害’,包括生态环境修复费用,生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失,以及其他必要合理费用。”因此,实践中可以根据上述界定,准确判断污染环境行为造成生态环境损害的程度,对于达到严重损害程度的应当认定为“严重污染环境”。 
在此基础上,《解释》第三条还对污染环境罪的结果加重情节“后果特别严重”的认定标准作了相应完善,增加规定“非法排放、倾倒、处置危险废物一百吨以上”“造成生态环境特别严重损害”的,应当认定为“后果特别严重”,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。 
 
(二)其他环境污染犯罪的定罪量刑标准 
除污染环境罪外,环境污染犯罪还涉及非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等罪名。为统一法律适用,《解释》第二条、第三条对上述罪名所涉及的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”“后果特别严重”等定罪量刑标准作了明确。与《2013年解释》相比,相关标准更加明确具体,操作性更强,体现了从严惩治环境污染犯罪的精神。 
 
(三)环境污染犯罪惩治的宽严相济 
根据宽严相济刑事政策的基本要求,《解释》在依法设定环境污染犯罪定罪量刑标准的同时,还根据宽严相济刑事政策的要求专门设置了从重处罚情节和从宽处罚情节,以最大限度地发挥刑法对于环境污染犯罪的惩罚、威慑、教育功能,有效减少和预防此类犯罪的发生,发挥刑法在推进生态文明建设方面的积极作用。 
《解释》第四条规定,实施环境污染犯罪,应当从重处罚的四种情形。需要注意的是,第一种情形,对于环境保护工作负有监督管理职责的部门包括但不限于环境保护主管部门,其他行政管理部门也可能依法对特定领域的环境污染负有监督管理职责,如水污染的监督检查可以由水行政主管部门实施。第二种情形,对于“在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近”的认定,宜根据具体情况把握,特别是对于人口集中地区附近的认定,应当根据人口集中地区的大小、人数以及距离等判断,以排放、倾倒、处置污染物能否直接影响人口集中地区作为标准。 
为贯彻落实“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”,考虑到司法实践中的复杂情况,《解释》第五条规定:“实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为,刚达到应当追究刑事责任的标准,但行为人及时采取措施,防止损失扩大、消除污染,全部赔偿损失,积极修复生态环境,且系初犯,确有悔罪表现的,可以认定为情节轻微,不起诉或者免予刑事处罚;确有必要判处刑罚的,应当从宽处罚。”应当指出的是,上述规定的目的在于促使行为人在实施环境污染犯罪后及时采取措施,减少、弥补损害,充分发挥刑法的威慑和教育功能。 
 
(四)环境污染共同犯罪的处理规则 
《解释》第七条重申了对环境污染犯罪的共同犯罪处理规则,规定:“明知他人无危险废物经营许可证,向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物,严重污染环境的,以共同犯罪论处。”需要注意的是,考虑到此种情形可能构成非法经营罪的共同犯罪,故未再限制为“以污染环境罪的共同犯罪论处”。 
 
(五)环境污染犯罪竞合的处理原则 
环境污染犯罪行为可能同时触犯多个罪名,如违规排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,可能同时触犯污染环境罪与投放危险物质罪。为进一步加大对环境污染相关犯罪的惩治力度,《解释》第八条明确规定了“从一重罪处断原则”,即排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,同时触犯数个罪名的,择一重罪处断。 
 
(六)环境污染关联犯罪的法律适用 
除环境污染犯罪外,《解释》还对环境影响评价领域可能涉及的提供虚假证明文件罪、出具证明文件重大失实罪,破坏国家环境质量监测系统可能涉及的破坏计算机信息系统罪等关联犯罪的法律适用问题作了规定。第九、第十条对环境影响评价领域所涉犯罪的适用和破坏国家环境质量监测系统所涉犯罪的适用做了规定。 
 
(七)单位实施环境污染相关犯罪的定罪量刑标准 
单位实施环境污染相关犯罪,往往具有更大的社会危害性,应当从严惩治。《解释》第十一条明确规定,对于单位实施环境污染相关犯罪的,适用与个人犯罪相同的定罪量刑标准。 
 
(八)环境污染犯罪相关术语的界定 
环境污染刑事案件专业性较强,涉及专门术语多。为统一相关案件的办理,《解释》对相关术语作了明确界定。 
1.关于“有毒物质”的界定。《2013年解释》第十条对“有毒物质”专门作了界定。考虑到有关规范性文件的调整,《解释》对“有毒物质”的规定作出修改,删去“剧毒化学品、列入重点环境管理危险化学品名录的化学品,以及含有上述化学品的物质”的表述,第十五条规定:“下列物质应当认定为刑法第三百三十八条规定的‘有毒物质’:(一)危险废物,是指列入国家危险废物名录,或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的,具有危险特性的废物;(二)《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质;(三)含重金属的污染物;(四)其他具有毒性,可能污染环境的物质。”实际上,根据《国家危险废物名录(2016版)》的规定,废弃危险化学品(包括剧毒化学品、重点环境管理危险化学品)均属于危险废物,可以直接根据《解释》第十五条第一项认定为“有毒物质”。 
2.关于“公私财产损失”的计算。对于环境监测费用是否可以纳入“公私财产损失”的计算范围,存在较大争议。《2013年解释》对此未作明确。而实践中已有对现场监测所产生的费用应否纳入“公私财产损失”计算范围存在争议的案件。《解释》起草过程中,经慎重研究认为,“公私财产损失”不包括日常环境监测费用,但因所涉行为导致的各类环境应急措施和应急处置费用(包括应急监测费用)可以列为“为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用”。为消除司法实践中的争议,《解释》第十七条第四款明确“公私财产损失”包括处置突发环境事件的应急监测费用。 
 
(九)监测数据的证据资格 
为确保相关监测数据的客观、准确,确保相关案件公正处理,《2013年解释》第十一条第二款专门规定:“县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据,经省级以上环境保护部门认可的,可以作为证据使用。”这实际上是在“经省级以上环境保护部门认可”的前提下赋予县级以上环境保护主管部门及其所属监测机构出具的监测数据的刑事证据资格。实践中,省级环境保护主管部门的认可通常只能进行形式审查,还可能导致程序冗杂、效率低下,不利于环境污染刑事案件的及时办理。基于此,根据刑事诉讼法第五十二条第二款“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用”的规定,《解释》第十二条第一款取消了环境监测数据的认可程序,明确规定:“环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”据此,环境保护主管部门及其所属监测机构在行政执法和查办案件过程中收集的监测数据具有刑事证据资格,不需要再经过省级以上环境保护主管部门的认可。实践中需要注意的是,第三方监测机构虽然不属于环境保护主管部门所属的监测机构,但只要是在环境保护主管部门或者所属监测机构的主持下从事相关监测活动或者提供技术支持,以环境保护主管部门或者所属监测机构名义作出的监测报告,也应当认为符合《解释》第十二条第一款的规定,在刑事诉讼中可以作为证据使用。 
 
(十)环境污染专门性问题的认定 
鉴定难是困扰环境污染刑事案件办理的突出难题。《2013年解释》确立了鉴定与检验“两条腿走路”的原则,第十一条第一款规定:“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,由司法鉴定机构出具鉴定意见,或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。”从《2013年解释》实施情况来看,鉴定机构和环境保护部指定的检验机构仍然偏少,难以满足实际办案所需。为此,《解释》第十四条增加规定公安部亦可指定出具检验报告的机构,即规定:“对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,依据司法鉴定机构出具的鉴定意见,或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告,结合其他证据作出认定。”